杭州重新划区背后的青岛启示

来源：青岛楼间距（ID：gh_39a2662a232d）

4月9日上午，杭州市部分行政区划优化调整实施动员大会，在浙江省人民大会堂召开。

经国务院批复同意，杭州撤销上城区和江干区，设立新的上城区，以原上城区、江干区的行政区域（不含下沙街道、白杨街道）为新的上城区的行政区域。

撤销下城区和拱墅区，设立新的拱墅区，以原下城区、拱墅区的行政区域为新的拱墅区的行政区域。

撤销余杭区，设立新的余杭区，以原余杭区的部分街道行政区域为新的余杭区的行政区域。

设立临平区，以原余杭区的部分街道行政区域为临平区的行政区域。

设立钱塘区，以原江干区的下沙街道、白杨街道和萧山区的河庄街道、义蓬街道、新湾街道、临江街道、前进街道的行政区域为钱塘区的行政区域。

壹

根据通告，杭州此举是为优化城市内部空间结构，促进区域协调发展，增强城市综合承载能力和辐射功能。

同时还有利于优化资源要素配置，推动公共服务优质均等和共同富裕，促进行政区与功能区深度融合。

用白话来说：一，防止城区大的过大，小的过小，造城资源不匹配，发展不平衡；二，将以前的功能区转化为行政区，让人、事、物、责、权高度匹配，促进原来的功能区区域提速发展。

图片来源：青岛楼间距

我们看一下原来的杭州地图，市内六区为传统意义上的杭州中心城区，余杭区为环中心的城区且为杭州经济最强区（2020年GDP超过3000亿元）。

原来的上城区面积26平方公里，下城区面积为29平方公里，拱墅区面积也只有69平方公里，上述三个区均为杭州的老中心城区，面积小、人口多，路网差、城建拥挤，将上城区合并杭州市政府所在的江干区，将下城区与拱墅区合并，可以最大限度的减轻杭州主城区的行政割裂状态，促进公共设施和交通城建的融合。

而余杭区原来的面积过大，有1228平方公里，且东西过于狭长，百姓出行办事极不方便，将余杭区化为余杭和临平，有利于避免面积过大，管不过来，精细化程度不够的问题。

上城区与江干区、下城区与拱墅区合并后，有利于各区把分散的资源整合起来，用在最见成效的地方上，让杭州的市中心跑得更快。

因为出于对GDP的追求，区与区之间很容易出现同质化竞争，重复建设等内耗，分散了原本就不多的财政收入。2019年，上城、下城、江干、拱墅的一般公共预算收入分别只有85亿元、97亿元、104亿元、91亿元，明显少于其他几个主城区。

但是合并之后，新的上城区就有189亿元，新的拱墅区为188亿元，直接追平并赶超西湖区的150亿元，滨江区的176亿元，有利于这两个中心城区更好地统筹利用财力、人力、物力资源，集中力量办大事。

这可以为杭州追赶武汉、进一步甩开南京和天津卸掉更多的体制机制上的包袱。

此外，过细太小的行政划分通常会对市中心造成了一定的困扰，因为每个行政区的发展方向不一样，有可能会导致交界的地方功能衔接错位。

小区并成大区，有利于加强中心城区的统一规划和管理，让未来杭州的主中心更上档次，更像一线城市。

贰

精细化管理和高品质城市，一直是杭州的追求。

其实杭州城市面临的问题，青岛也存在。

比如青岛市南区，行政面积只有30平方公里，市北区也仅有65平方公里。山东省内，济南最小区历下有100平方公里，烟台最小区芝罘区为180平方公里，潍坊最小区奎文为183平方公里。

曾经有媒体统计，市南区是山东最小的行政区。市北区是山东第二面积小的区。

可以说，市南市北合并后，可以最大化的解决目前市南区没有发展缓冲地，市北区缺乏经济制高点的问题，将交通路网、城建公共设施进行统一改善，给青岛一个崭新的主城区。

且目前青岛里院文化和里院街区保护建设试点（四方路广兴里；北京路5号；馆陶路；四方路）均集中在市南区、市北区，如果两区合并，将有利于老街区的保护和老城区的改造。

以市北区正在聚力建设的邮轮母港为例，该区域比邻馆陶路和中山路，若是能统一考虑，兼顾历史文化街区与现代邮轮产业，将路网打通、客流串通，实现一体化布局，将会为青岛西部注入新的力量。

同时从地理意义上来讲，市北区并没有位于城市的北部，而是城区南部的位置，若市南区市北区合并后，可以统一称为市南区，更符合地理意义上对于该区域的认知。

在青岛，不仅仅是市南区面临西部老城复兴的考验，这也是市北区同样在应对的发展挑战。两区的合并有利于西部整体规划布局，协调发展，同步追赶。

在财政收入上，市南区和市北区作为城区范围内两个财政收入最少的区（2020年市南区财政收入87亿元，市北区财政收入93亿元，为青岛城区范围内唯二的两个低于100亿财政收入的区），也可以形成合力，集中财力办大事。

同时市南市北的合并，可以在不增加行政区数量的情况下，空出一个新的行政区名额。以便将青岛高新区所在的红岛区域申报为行政区。

在小区合并，功能区化为行政区的问题上，最近几年，各地均有动作。

2015 年 11 月，上海的静安区合并闸北区；2010 年 7 月，北京的崇文区并入东城区，宣武区并入西城区。

2017年后，深圳三个功能区龙华新区、坪山新区与光明新区，统一升级为行政区龙华区、坪山区与光明区，自此完成了功能区与行政区的统一。

叁

在公众认知层面，红岛区域目前的发展未能达到原先预期，在2013年青岛发布的《红岛经济区及周边区域总体规划》中提到，红岛经济区范围内规划建设用地规模为90平方千米，规划人口规模为70万人。

根据官方数据，2014年，彼时的红岛经济区实现GDP67亿元，人口初步统计为9.8万人。2019年，红岛区人口为10.5万人，实现GDP147亿元。

经过五年发展，人口增长未达到预期的红岛区域，也急需破题。

另外，市级公共服务项目方面，青岛市民健康中心仍在建设，按照规划该医院按照三级甲等综合性医院标准打造，是岛城占地面积最大的医疗综合体。该中心将有五大三甲医院入驻，共同打造北部医疗中心，目前青岛眼科医院在2019年主体封顶。

而青岛科技馆占地132亩，体量16万平方米，其一期建筑面积5.1万平米，总投资7.5亿元，2016年开始建设，全新的青岛科技馆，规划建设科技馆、海洋天文馆、青少年活动中心和学术交流中心，定位为国内规模最大的的科技馆综合体。项目主体工程2017年底完工，顺利封顶，但2019年初进入装饰装修阶段后，还未有新的建设进展。

可以说，在红岛区域的发展上，存在着愿景宏大、但未能实现的问题。如果未来这里不能达到最初的规划设想，对于重资投入建设的会展中心、奥体中心、健身中心和科技馆、市民健康中心，则不能发挥其原先设计的定位与作用。

所以，青岛需要把有限的财力和精力，规划一处，聚焦一处，成熟一处。

在城市轨迹的发展上，标杆城市杭州显然做的更好，无论是钱塘新城、未来科技城，还是奥体博览城，包括亚运村和杭州云城，均是发展一处，成熟一处，规划下一处，步步为营。

目前这些区域，已经成为新杭州的代表区域。

从此意义上来讲，既然此前城市空间战略和青岛湾区城市的地理现状确定了红岛区域的愿景，那么这片创新热土在青岛崛起中的战略定义，就应该集中精力，聚焦聚焦再聚焦。

2020年，青岛重点项目总建面55万平米的康复大学在红岛区域动工，可见在红岛区域发展的问题上，虽然犹豫，但是也意识到，在其他区域并无大面积储备用地的情况下，红岛依然是未来青岛城市发展崛起的重要支撑。

或许是时候，开始真正思考青岛未来怎么走了？