从551到11293平方公里！青岛的城市扩张路

从起初仅有551平方公里的胶澳地区，到占地面积11293平方公里的国际性湾区城市，被冠以 无数美誉的“黄海明珠”青岛，经过百余年变迁，在辖区面积不断扩张的同时，不断加快质的蜕变。

如今，青岛已成为国家沿海重要中心城市，也是整个北方继北京、天津之后第三座GDP过万亿城市。而在收获一系列成就与地位的背后，是青岛面对“先天难题”所进行的诸多尝试和探索。

市政府东迁

打响了青岛的城市扩张

若单从旅游城市的视角打量青岛，凭它自身的自然地理条件，可谓“老天爷赏饭吃”。

青岛位于山东半岛西南端，北依大泽山脉、南滨黄海。陆海之间，是各种奇峰峻岭耸立接连，其中的崂山，更是中国海岸线第一高峰，有海上“第一名山”之称。

如此先天资质被放到城市扩张与发展的议题里，却让青岛变成了一个十分难啃的“骨头”——无矿产资源，无主要河流，山地颇多的丘陵地貌自然割裂了城内联系，唯一处亮点，便是港口优势。

早在宋代，中国北方唯一的市舶司就在胶州湾，从那时开始，港口和贸易便成为青岛立身之本。1898年德国强迫清政府签订《胶澳租界条约》，租借环胶州湾551平方公里的胶澳地区，胶澳地区始以独立政区出现；随后，德国命名胶澳租界地市区为“青岛”，青岛开始以政区名称出现在地图上。

当时的青岛，只是一处占地面积很小的前海区域，各项条件虽然优越，奈何城市发展空间的局限性，也因此在新中国成立后的一段时间里，它基本被定型为一座海滨度假小城。

为了突破定式，实现城市发展，1957年，青岛开始编制新中国成立后的第一部完整城市规划，这时，青岛被定为“ 一个具有工业、国防、对外贸易和疗养的多功能城市 ”。

在此次规划中，城市格局基本保持不变，延续带状发展模式，工业区集中向北拓展 ，先后规划开辟了楼山后工业区、大村庄工业区、女姑口以东危险性工业区。1958年，随着大炼钢铁运动的兴起，又规划了城阳工业区，工业区面积急剧增大。

这个时期的青岛已成为中国东部沿海的繁华商埠，中山路商业街与上海南京路、北京王府井并肩齐名；原四方沧口工业区的弹丸之地，孕育着青岛雄厚的工业基础，奠定了轻纺实力“上青天”的一流地位；轻工业、电子工业、化学工业发达；拥有作为中国第四大港的外贸海运港口……正如1958年第一次全国规划工作会议在青召开时所议，位于胶州湾东岸的这座城市，“ 俨然当时中国城市建设和管理的样板 ”。

但马上，青岛发展遭遇了第一个瓶颈—— 城市供水 。

20世纪80年代初，地区逐步退出历史舞台升级为市，由于城市发展需求，各大城市对水源地的争夺日益激烈。为了照顾企业发展，充足的城市供水成为当时青岛要解决的首要问题。

为此， 水源充足的平度、莱西被划归给青岛市 。平度为青岛解决地下水供水问题，且平度位于大沽河上游，是青岛的水源地，划归青岛能够更好保护水源。大沽河慢慢滋养青岛企业发展壮大，此后“引青济黄”工程启动后，青岛工业用水使用黄河水，大沽河主要作为青岛市饮用水。

另外，青岛带动能力强，可供平度承接的各类资源丰富，城市发展会更快；而平度自身地理位置优越，是青岛连通烟台、潍坊和威海的重要县市。战略赋能，能为城市未来发展带来无限可能。

城市供水问题虽然被顺利解决，可青岛城市版图并没有根本性的扩大和延伸。那段时期，青岛市人口已达百万，却几乎都挤在狭长的老城区中，人均住宅面积甚至一度全省倒数第一，青岛的发展也因此受到了较大的阻碍。

解析城市的发展，招商引资至关重要。

而招商引资要想进展顺利，就需要有足够落地实施的地盘。

于是，1992年5月，青岛召开“6000人大会”，其中决策之一便是“搬迁市政府，东部大开发”——青岛市委、市政府将搬迁至荒凉偏僻的东部，让出原先寸土寸金的繁华地段用于招商引资，发展经济。

在同期由青岛市人民政府发布的《关于加快市区东部开发建设的决定》中，勾勒出了青岛东部发展的蓝图：

“近期：确定用5年左右时间在市区东部西起山东路，东至燕儿岛路，北自闽江路，南到海岸，面积约1.5平方公里的范围内，建成一座现代化的新城区。

远期：用10年时间，把青岛建设成为以港口贸易为主要特色的国际城市。在城市发展布局上，坚持以老市区为依托，东部新城区和黄岛新经济区为两翼，五个县级市为卫星城市，整个沿黄河流域经济区为腹地，建设’大青岛’城市群的建设思路。”

市政府东迁成功后，青岛市委组织了城市区划调整，青岛市区面积扩大到1100多平方公里。

城市的扩张，也直接带动了青岛经济发展水平的提升。1991年青岛市GDP为206亿元，到1995年GDP便已达到631亿元，净增加425亿元。

放眼全国大城市，通过政府迁移拓展城市发展空间的，青岛还是头一家。这一颇为大胆的决策的成功，为国内其他城市发展提供了优秀借鉴，也成为后续青岛城市扩展和经济跨越发展的奠基。

然东部城区的崛起只不过是开始，若想实现城市真正的跃升，仍需进一步拓展城市空间。而在这项工作上，青岛还有不少难题要解。

“进击的新基建”

破题青岛的先天割裂

“东部大开发”所带来的效果斐然，可建设大青岛格局的计划推进却没有预期中顺利。究其原因，城市东扩、产业西移的经济大开发，确实打开了横跨胶州湾、一线两翼的城市格局， 但是城市中心、资源优势、人才信息仍集中于东岸，很难对环胶州湾周边区域形成集中发展的辐射作用。

欲解决这一难题，首先要解决青岛城市“先天割裂”的地理结构问题。

“他们知道自己的局限性，但他们千方百计地在努力突破自己的局限性。”

青岛深谙于此，于是， 一场与自然地势对抗的基建革命，就此拉开了序幕。

隔海相望的，连上；翻山越岭的，打通。

黄岛位于胶州湾南部西海岸，所辖面积217.3平方公里，地理腹地广阔，发展潜力巨大。早在1984年，国务院就批准了在黄岛建设青岛经济技术开发区方案，并享有沿海区域优惠政策。

为了打破东西两岸划海而分的格局，青岛先拟定了建立青黄之间交通“三步走”规划：第一步先通轮渡，第二步修建环湾公路，第三步建设海上通道。

而后，2006年12月26日，“北桥南隧”工程正式启动，青岛海湾大桥与青岛胶州湾海底隧道相继开工。到2011年6月30日正式建成通车后，往返胶州湾两岸用时被缩短到最快只需10分钟。后续，青岛还规划了另外两条海底隧道和两条跨海地铁线路（1号线和8号线），进而扭转“青黄不接”的不利局面。

解决完如何跨海，再看青岛怎么翻山。

除了通过嘉陵江路西延穿小珠山隧道工程解决黄岛区东西南北交通发展阻力、进一步扩大黄岛区发展范围外，修建滨海大道和地铁11号线，也极大程度的缓解了青岛蓝谷与市内城区的串联问题。

当然，上述也不过是青岛以“大交通”推进发展计划的一部分。

针对青岛全市交通，青岛市交通运输局规划，到2025年将基本建成“ 主城区与市内各区市40分钟通勤、胶东经济圈1.5小时通达、主要航空枢纽城市3小时覆盖 ”的现代综合交通运输网络体系。

青岛地铁规划图（图源：青岛地铁）

再到青岛与外部的连接，在“十三五”圆满收官后，青岛已初步形成了以空港、海港为辐射中心，以高速铁路、高速公路为骨干，与城市交通紧密衔接的现代化综合交通运输网络，有力支撑了新发展格局。

进入“十四五”开局之年，青岛提出要 构筑互联互通开放大通道，统筹海陆空铁“四港联动”，构建以青岛为核心节点的空中丝绸之路和国际陆海联运“双走廊”，打造国际性综合交通枢纽，推动形成内敛外通的开放网络体系。

“进击的新基建”对青岛在国内及国际职能和地位的提升起到了至关重要的作用，更有效解决了青岛城区内的割裂感、助推青岛城市版图持续扩张。

在持续完善地理上互联互通的同时，对于青岛城市扩张和发展而言，另一个关键项，便是因地制宜的城市空间战略与规划。

从政策规划发力

打造真正意义上的“大青岛”城市布局

纵观青岛城市扩张发展历程，有三个至关重要的节点。

第一个便是前面提到的市政府东迁。

在这之后，青岛在编制《青岛市城市空间发展战略》时首次提出了“全域统筹”概念，把目光放到全域，将城市之间的协作和分工、产业布局、公共设施布局提升到全市一盘棋的高度。

而由“全域统筹”催生出的三城联动城市空间发展战略，便是青岛城市扩张发展的第二个重要节点。

在“三城联动”的空间战略下，青岛着力推进了环胶州湾的东岸城区、北岸城区、西岸城区三大核心城区的联动。通过一系列配套设施建设，三城依托各自特点，致力于打造功能互补、相互依托、各具特色的环胶州湾中心城区。

青岛也根据三个城区的不同定位，持续促进项目建设落地和基础设施配套，吸引更多的人流、资金流、项目群等要素落地于此，一定程度上缓解了青岛东部老城区资源过于集中的发展局面，形成全新的空间发展布局。

这其中，以青岛蓝谷、青岛高新区、西海岸新区为代表的支点型功能区，以点带面，支撑起了青岛新一轮城市发展的大框架。

除了让青岛真正意义上再实现了城市空间扩展，这份规划也对青岛的城市定位进行了目标重塑，由中国东部沿海重要的经济中心城市变成国家沿海重要中心城市。

基于此，2017年的青岛迎来第三个关键节点，在原先城市空间战略基础上，提出了“三湾三城”战略规划。

“三湾三城”即构建“中心湾区、西部湾区、东部湾区”海湾型城市新格局，本质上依旧延续原来“一谷两区”的重点，希望能进一步拓展青岛的发展空间。

伴随这一城市空间规划提出和同年即墨成功撤市划区，青岛市区面积扩大到5214平方公里，占青岛市总面积的46.22%。

同时，新的城市空间战略规划也促进各区域在后来发展定位上愈加精准。

此前，属于“西部湾区”的青岛西海岸新区，产业基础趋向高级化，产业链供应链趋向现代化，打造海洋特色鲜明的现代产业体系。更好发挥青岛自贸片区的动力源作用，打造国内大循环的战略支点、国内国际双循环的枢纽，建设开放、现代、活力、时尚的国际化新区；

而处于“东部湾区”的青岛蓝谷则以发展海洋经济为主线，在海洋科技源头创新、科技成果转移转化、优势特色海洋产业发展等方面探索新经验、试点新模式，建设全国海洋三产融合发展先导区、全省新旧动能转换综合试验区、胶东经济圈一体化协同发展示范区，打造全国经略海洋的旗帜样版和全球海洋创新的战略高地；

最后是位于“中心湾区”湾底的青岛高新区，聚焦经济发展、“双招双引”、科技创新、对外开放等主责主业，重点加快工业和高新技术产业发展，主攻发展新一代信息技术、医疗医药、人工智能+高端装备制造和现代服务业等“3+1”主导产业集群，产业结构更加合理。

如今，各区域各司其职，不断细化沉淀青岛的城区功能体系，通过分流人才、企业、资本、项目等要素，推动全域发展，进而从真正意义上实现“大青岛”的城市布局。

纵观青岛城市扩张发展的三个关键节点之间，可谓是层层递进，不断进化的过程。而这一点，也同样体现在青岛的未来规划当中。

在今年3月新出炉的《青岛市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中，青岛大到各城区、小到部分重点镇，都明确了新的功能定位、重点工程的目标等。

另外，在青岛的“十四五”规划中，对空间和产业发展也都提出了更加明确细致的要求。力求打造更具竞争力，更具发展活力和更可持续发展的现代化国际湾区，从而打造世界知名的青岛都市圈，攻坚胶东经济圈，最终引领形成“一群两心三圈”发展格局，提升山东半岛城市群的综合竞争力。

据此可推测，在青岛向外拓展过程中，青岛引领的城市群发展将排在第一顺位。这关系到青岛综合实力与区域辐射带动能力的体现，其中与潍坊的串联最为关键。刚刚明确GDP万亿目标的潍坊，不单是青岛向内陆拓展腹地的必经城市，而且无论在市级层面还是辖区内的高密、诸城等强县市，主动融入青岛的行动积极、意愿强烈。

而在这条青潍联动的主干道上上，是胶州市、城阳区、即墨区。

图源：青岛“十四五”规划纲要

由此看来，青岛必将在未来相当长的一段时间里，持续聚焦提高治理精细化和城市发展质量，并结合城市空间战略规划的调整，践行构建“大青岛”版图的终极目标。

为此，我们拭目以待。