从55城数据看城市罚没收入变化趋势 青岛表现如何？

中央屡次出手整改地方政府“以罚增收”的现象，但政府罚款似乎停不下来。

4月23日，南京一市民在骑自行车时因没有牌照，被交警罚款50元；经舆论曝光后，南京警方启动了撤销程序。仅今年，还有卖芹菜赚14元罚10万元、车容不洁被罚200元等新闻爆出。

罚没收入是地方一般公共预算收入中的非税收入中的一项，反映执法机关依法收缴的罚款、没收款、赃款，没收物资、赃物的变价款收入。在财政这个小众话题中，罚没收入却广受关注，“行政执法工作一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心”。

澎湃研究所持续关注城市罚没收入。本文是2024财政观察系列的第3篇，也是2023年罚没收入观察的续篇。2024年，各大城市罚没收入有何变化趋势？背后有何原因？

澎湃研究所研究员以长三角城市和万亿城市为研究对象，探究以上问题。长三角共41个城市，代表区域内大中小城市；2023年GDP万亿城市共计26个，代表全国大城市。除去重复的和未公布数据城市，两者合计55个有效样本，对全国城市的情况有一定代表性。

大中小城市罚没收入普遍增长

长三角41个城市中，除去上海和滁州不公布数据，剩下39个城市中有28个（71.79%）城市，2024年市级口径罚没收入总额上涨（参见表1最右一列）。其中，个别城市上涨幅度明显，比如舟山罚没收入同比增长31816.70%，池州同比增长984.42%，连云港上涨191.32%等。

同时，罚没强度（罚没收入占税收收入的比例，参见表1从右数第二列）相比前几年也有提高，甚至个别城市罚没收入已超过税收收入的一半。比如，在盐城市的市级预算中，罚没收入预算占税收收入的81.45%,占非税收入的74.9%，占全部一般公共预算收入的39%（也就是说，这个城市一年公共预算收入的四成要靠罚款）。

在万亿城市中，罚没收入也有普遍的增长趋势。尤其是烟台和青岛，罚没收入同比增长分别达到120.2%和72.97%，在万亿城市中分列第一和第二。

同时，部分万亿城市的罚没强度也达到高值。其中，烟台市2024市级罚没收入预算占税收收入的102.52%（即罚没收入已经超过税收收入），是所有纳入统计的城市中的最高值。另外青岛和苏州的罚没强度也接近50%。

上海、济南、泉州未公布数据；统计口径为市本级数据

判断罚没强度的高低，可参照过往统计研究。据2023年罚没收入观察，按2022年长三角城市的全市口径罚没收入数据，10%已经是一个较高的罚没强度。财新的调查也显示，据2018-2021年的全国数据，罚没收入占税收收入10%，已经属于较高位的区间；罚没强度最高的城市广西梧州仅为29.8%。

但需要指出的是，本文的数据口径与过往研究不完全一致。2023年研究是基于全市口径的数据，而本文数据为市本级口径，前者较后者多了区级和市辖各县级预算（市本级预算加区、县级预算才等于全市预算）。因此，如果某市区级和县级税收很高，那么两个口径的罚没强度差别会很大。

比如，苏州是表1和表2中惟一罚没强度较高的GDP强市，这可能与该统计口径特点有关。苏州区级（包括产业园）和四个县级市不纳入苏州市级财政预算，而这几个地方的税收收入显著高于苏州市本级收入。因此，苏州按市本级口径的罚没强度高值可能有迷惑性。澎湃研究所研究员还单独梳理了苏州的全市口径数据，计算出苏州全市口径罚没强度为1.5%，这是一个较低的值。

但总体而言，哪怕除去苏州等类似特例，基于万亿城市和长三角城市两个样本，澎湃研究所研究员推测，罚没收入增长，且罚没强度较高，仍可能是全国大中小城市的普遍现象。

政府对罚没收入变动的说明和公开程度不足

总览样本城市2024预算文件，还发现一个特点，即各财政局对罚没收入上涨的解释性文字减少了。在罚没收入增长较快的城市中，仅有舟山财政局做出简单、模糊解释——“预计一次性罚没收入增加”；其他罚没收入增长的城市并未在脚注做出相关说明。

对比来看，2022年的预算文件中，还有不少城市对罚没收入项的变动做出解释说明。比如，盐城财政局曾回应“主要是破获了重大的经济案件，所以公安罚没收入较多”。常州财政局有类似回应：“罚没收入增幅较大的主要原因是大案要案罚没收入增加”。在2022年罚没收入同比增长率超过100%的城市财报中，也多有“往年罚没收入结余在本年一次性入库”或者“侦破网络赌博涉案金额较大，一次性罚没收入缴库较多”等备注。

实际上，罚没收入提高的说明性文字不外乎“经济案件一次性收入”“往年结余一次性入库”“行政规划、财政口径发生变化”“基于某种外部原因去年基数较低”等。这些解释语焉不详，且总把罚没收入增加归为必要、客观、正向或者中立的因素。

但是，类似于“重大经济案件”“区域规划修改”等的偶然、短期因素，无法解释部分城市罚没收入长期较高的现象。

比如，2021年以来报道多提盐城罚没江苏最高，时至2024年预算，其罚没收入仍是区域最高。而近年来盐城的罚没收入是否都主要由查获重要经济案件构成，还需进一步公开数据。

更重要的是，公众普遍更关心的问题——罚没收入中有多少来自交通罚款或者企业营商的罚款，这部分罚款是否有增加——需要被重视和回应。

“事实上，罚款对象大多是民营经济主体，上到有一定规模的民营企业，下到个体工商户、贩夫走卒，这部分群体也是促进民营经济发展壮大、保障民生的重要对象。”北京市中闻律师事务所合伙人卢义杰表示。

在日常代理案件中，卢义杰发现，有的地方为了罚异地民营企业巨款，不惜采取捏造管辖等方式，趋利动机明显。有的地方默许或安排市场主体实施违法行为，虽然口头禁止，但只要能收上罚款就相安无事。另有报道，河北涉县2023年内1964份路政行政处罚案卷造假比例高达93.6%，这揭示了地方政府行政处罚程序不合法的冰山一角。

另外，交通罚款也是舆论关注的重点。比如近期涉及自行车没有牌照被罚款、车容不洁被罚款、行人不走斑马线被罚款、路政行政处罚案卷造假等新闻都集中在交通罚款领域。

然而，目前罚没收入的披露力度和形式，不能回答公众对地方政府罚款合理性、合法性的疑惑。因此，澎湃研究所研究员建议，可以考虑进一步披露罚没收入具体结构，分别展示因大案要案、行政规划改变等造成的罚没变动，和因交通罚没、企业经营、生活罚款等带来的罚没变动，有利于更好的展开政务公开和社会监督。

反思：罚没收入为何增长？

近年来罚没收入的增速一直保持在高位，除2020年为1.69%增速较低，2017年为24.80%，2018年为11.07%，2019年为15.15%，2021年为19.21%，都呈现高速增长趋势，大大超过当年的财政收入增速。长期趋势，背后往往有结构性因素。

专家认为，行政部门偏爱罚款处罚，其中一个重要原因是有利于政府增加财政收入，尤其是当罚款与执法部门、执法个体有一定的分成关系，或者对执法者存在罚款指标要求时，就更增加了罚款处罚的机会。

在此基础上，近年来国内供需形势逆转，部分城市税收收入受到冲击，同时房地产市场低迷引发房地产相关税收下行，土地出让收入锐减、地方政府债台高筑……在此背景下，一些地方采取的短期应对措施包括处置资产、紧缩支出、突击罚没、拖欠账款、债务融资五种手段。这些措施都反映在2024年的城市账单里，其中罚没收入项呈现上涨趋势。

另有报道，公众的普遍感受是财政困境导致地方缺乏资金，趋利性执法变多，用罚没收入来补充地方财政。

因此，十四届全国人大二次会议期间，有代表提出“罚没款应归中央财政，从根本上破解地方政法机关逐利型执法司法，更好保护民营企业家的合法权益”。地方罚没归中央，的确是个改变地方政府罚款动机的制度性解决方案。

但是，也没那么简单。现在罚没收入已经成为不少地方政府的关键收入之一，轻易剥夺会加重中央与地方财政分权事权与财权方面的不对称。地方承担大量保障地方民生支出的责任，但现有财政规则之下，如何“取财有道”，是更深层次的问题。

原标题：2024财政观察③｜从55城数据看城市罚没收入变化趋势