城市升级“大战”，青岛从未放弃！

6月1日，济南全面放开城镇落户条件，取消多项落户限制。

同一天，青岛出台19项措施为“两区”（中国—上海合作组织地方经贸合作示范区、中国（山东）自由贸易试验区青岛片区）人才集聚赋能。

一个是落户“零门槛”，一个是待遇“上不封顶”，截然不同的人才新政，折射出的却是同样的人才焦虑。

更准确地说，这种焦虑，其实也是动力。

作为山东省内的“双子星”，济青两个兄弟城市向来互有竞争，尤其是山东明确提出“支持济南、青岛建设成为国家中心城市”后，在争夺国家中心城市这个共同的“小目标”上，这两年更是不断“掰手腕”。期间，谁上谁下，亦被广泛争议。

跳出山东看全国，济青的兄弟竞赛，也是当下国家中心城市白热化竞争的一个缩影。

从2010年首批国家中心城市开始，十年来，已有北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安9座城市入选。

而据不完全统计，青岛、济南、沈阳、杭州、南京、长沙、福州、厦门、南昌、合肥等至少10个城市，先后提出了建设国家中心城市的行动计划。

面对迟迟悬而未决的国家中心城市第十城，城市“后浪”们深情呼唤，在这场城市“升级”大戏中争当主角。

山东缺一个？

“建设国家重点中心城市”，2005年，时任青岛市市长的夏耕作政府工作报告时，如是说道。

这一年，中国城市规划设计研究院受建设部（现住建部）委托，编制《全国城镇体系规划（2006-2010年）》，并首次使用国家中心城市的概念。

这个概念一经提出，就被冠以“塔尖城市”的称谓。有观点认为，虽然不是正式的城市行政级别，但这是继计划单列市、副省级城市后，中国城镇体系规划的又一桂冠。

也因此，国家中心城市约定俗成般被赋予了一些特殊使命。

2010年，住建部发布的《全国城镇体系规划（2010-2020年）》明确提出五大国家中心城市（北京、天津、上海、广州、重庆）的规划和定位。

用正式文件的说法，这些城市是“居于国家战略要津、肩负国家使命、引领区域发展、参与国际竞争、代表国家形象的现代化大都市”。

最近10年，以中心城市引领都市圈、城市群的发展，已经成为我国城镇化的重要原则之一，能否跻身国家中心城市，不仅是城市的新牌面、竞争力、吸引力所在，还意味着城市能级是否能实现跨越式提升。

在此前五大国家中心城市基础上，2016年5月，经国务院同意，国家发展改革委和住建部联合印发《成渝城市群发展规划》指导文件，将成都定位为国家中心城市。同年12月，武汉、郑州获批国家中心城市。

2018年2月7日，西安正式跻身国家中心城市行列。这是目前为止，最后一个晋级的国家中心城市。

山东为什么迫切希望拿下一个国家中心城市名额？

从国家战略来看，山东是黄河流域唯一的沿海省份，是沿黄河经济带与环渤海经济区的交汇点、华北地区和华东地区的结合部，在黄河流域生态保护和高质量发展中，具有相当重要的战略作用。

而2018年开年，山东省委书记刘家义发表长达一万六千多字的讲话，对山东省面临的形势和存在的问题作了直言不讳的分析和观察，其揭露问题之尖锐，承认差距之诚恳，引发高度关注，在一些人看来，敲响了“山东落后了”的警钟。

在全国的经济版图上，作为沿海经济大省的山东，挑了很久大梁。资料显示，1989—2009年的20年间，广东GDP位居首位，山东与江苏齐头并进、交替领先。但从2008年以后，无论是总量规模还是质量效益，山东与广东、江苏的差距越来越大。

作为一个GDP超过7万亿元的大省，山东至今没有一个足够体量的龙头城市。万亿城市青岛在全国城市中排名是十几位，准万亿级城市济南排名二十几位，其他城市与万亿尚有不小的距离。

青岛和济南两市2019年的GPD总和为21184．71亿元，在全国城市中仅能排到第六位；占全省的比重为29.8%，占比还不够大。同期，广州与深圳GDP总和占广东省的比重高达47%。由此可见，青岛和济南的体量不算大，龙头带动作用也算不上强。

图片来源：国民经略

在改革开放40周年的关键节点上，我国第一个以新旧动能转换为主题的综合试验区在山东启动建设。这是国家战略的国家考量。山东这场规模宏大的动能转换“变奏曲”，正逐步进入高潮乐章，国家中心城市无疑是山东渴望奏响的强音。

济南着急了

2019年，济南在国家中心城市争夺赛中正式现身。

2019年全国两会，全国人大代表、时任济南市委书记王忠林建议，支持济南建设国家中心城市。这一年，“建设国家中心城市”的表述首次被写入济南市政府工作报告。

在当年召开的山东省两会和全国两会上，“支持济南创建国家中心城市”均成为热门议题。

很多人疑惑：为什么济南突然“杀”了出来？

彼时，解答这个疑问，需要追溯到3年前“郑中心”的出现。

2016年12月，郑州获批建设国家中心城市，同样作为黄河下游城市的济南，危机感扑面而来。

“郑州被确定为国家中心城市，对我们来说是个很大的刺激，以郑州为核心的中原城市群还包纳了山东两个市。我们再不奋起直追，很有可能形成中间塌陷。”时任济南市委书记王文涛的此番表述，被当地媒体广为引用。

两个月后召开的山东省两会上，王文涛建议，要举全省之力实施“省会战略”，支持济南实现跨越发展。

人们也很快发现，上了赛场的济南不是一般的着急。

2019年3月5日，中国政府采购网发布了“济南市发展和改革委员会济南市创建国家中心城市战略路径研究及其相关服务项目公开招标公告”，项目预算700万元。

半年后，一份《济南创建国家中心城市——建设现代化国际大都市的必然选择》专题成果正式发布。参与课题的国务院发展研究中心专家评价，济南创建国家中心城市是时代赋予济南的重大课题，“符合规律、很有必要、事不宜迟、恰逢其时”。

2020年1月5日，新一年第一个工作日。济南市委经济工作暨“四个中心”建设推进大会召开。济南宣布，未来三年冲刺建设国家中心城市。

会上，《济南建设国家中心城市指标体系》和《济南建设国家中心城市三年行动计划（2020-2022年）》同时发布。这是济南建设国家中心城市的蓝图性文件。

“济泰（济南与泰安）同城化”“济淄（济南与淄博）同城化”“建立济南都市圈市际联席会议制度”等多项重大举措陆续推出，并迅速落地推进。

济南甚至不惜“放下面子”，与郑州主动“搭亲”，提出“推动建设黄河下游城市群，推动济南都市圈和郑州都市圈对接合作，引领带动山东中西部地区和中原地区协同发展”。

图片来源：海报新闻

4月14日，山东省政府公布了2020年16市重点任务公开承诺事项。济南公开承诺的20项2020年重点任务中，第2项就提到了国家中心城市。

济南提出，“深入实施《济南建设国家中心城市三年行动计划》，推动济南都市圈一体化发展……”，且承诺12月底取得阶段性成效并长期坚持。

从落户“抢人”中，也可窥见济南有多着急——1月，提出全面放开落户限制；4月底，提出全面取消落户限制的具体举措；5月，公布全面放开落户限制实施细则；6月1日，全面放开落户限制首日……

一连串动作走下来，济南速度惊人。

“从未放弃”的青岛

一个“很拼”的济南，甚至让不少人遗忘了已在国家中心城市路上奔跑了十几年的青岛。

在山东，一直以来，青岛建设国家中心城市的呼声更早、更高。

2005年，青岛在省内最先提出建设国家中心城市。到了2018年，山东省政府工作报告提出，支持青岛建设国家中心城市。

然而，2019年济南迅速进入赛道，并很快在山东省层面得到认可，对青岛来说可谓意味深长。有媒体甚至对此评价：着急在国家中心城市上突破的山东，有意在更换选手。

2019年上半年，济南围绕国家中心城市规划打出组合拳的时候，青岛几乎消失在一片沉默之中。

直到2019年9月21日，一则小消息打破了沉默。

青岛市发展改革委公开对一位问政市民回复：“青岛市一直在积极争取成为国家中心城市，从未放弃，相关部门一直与国家有关部委保持密切联系，积极沟通呼吁青岛成为国家中心城市。”

一句“从未放弃”，让很多青岛人为之精神一振，在国家中心城市的赛场上，青岛已然“压力山大”太久了。

努力了十几年，一直没入选不说，还多了一个兄弟城市上场挑战，有意无意“大秀肌肉”，搞得“老大哥”青岛不免有些尴尬。

更何况，青岛悄然“落伍”了。

2018年，青岛GDP增速为7.4%。山东省统计局修订后的青岛2018年GDP为10949.38亿元。而到了2019年，青岛GDP被宁波、无锡接连超越，郑州、长沙紧紧追赶。

数据显示，2019年，郑州GDP为11590亿元，比青岛仅少151亿元。这一年，青岛在全国城市GDP排名中的位次已经滑落到第14位。

济南更是青岛的“头号挑战者”。将莱芜市并入之后，济南不仅城市实力增强，还亮出了更大雄心，响亮提出要从“大明湖时代”走向“黄河时代”，以创建国家中心城市构筑形成新的战略支点。

2019年初开始主政青岛的市委书记王清宪多次在公开大会上发出警醒：“济南正在铆足劲冲刺一万亿GDP大关，我们要有紧迫感啊！”

2019年3月，有着“紧迫感”的青岛，首次明确提出城市对标方向：“学深圳、赶深圳”，全面发起“15个攻势”，高调喊出“投资青岛就是投资国家战略”“凡是深圳能做到的，青岛都要做到！”

透出的底气和豪气，显示着这座城市骨子里不变的骄傲。骄傲的另一面，是改变和突破。

济南建群郑州扩大“朋友圈”，青岛也力图在胶东一体化中与兄弟城市“加深感情”。

5月初，王清宪主持召开胶东经济圈一体化发展工作推进会议。作为牵头城市，青岛提出在推动胶东经济圈一体化上率先突破，分别与几个兄弟城市召开座谈会，并就加快推进胶东经济圈一体化发展的重点合作事项达成了初步协议。

由青岛、烟台、潍坊、威海、日照等城市组成的胶东经济圈，一直是山东乃至中国北方经济活力较强、开放程度较高的区域。长期以来，胶东经济圈一体化启动进展并不顺利。

此次携手周边兄弟共同推动山东半岛城市群加快崛起，主动扛大旗的青岛，其意正是国家中心城市。

山东是否下定决心？

2020年，山东省政府工作报告提出，将支持济南、青岛建设国家中心城市。

6月8日上午，山东省政府新闻办召开新闻发布会，邀请山东省发展改革委主要负责同志解读《贯彻落实〈中共中央、国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见〉的实施方案》。《实施方案》提出构建“一群两心三圈”的区域发展格局——“两心”即支持济南、青岛建设成为国家中心城市。

回到两年前，从2018年山东政府工作报告仅提到“支持青岛建设国家中心城市”来看，在山东的战略布局上，青岛一直是有先发优势的。

到了2019年，青岛却没有再次提及国家中心城市。这一年，济南不但把“建设国家中心城市”写进政府工作报告，更是为“济南市创建国家中心城市战略路径研究及其相关服务项目”拿出真金白银公开招标。

从一开始的“双支持”，到青岛上济南下，再到济南强势杀出，如今又重新回归“双支持”，在一些观察人士看来，近年来，山东在国家中心城市问题上似乎有些摇摆。

一个众人皆知的现实是，济南和青岛基本没有可能同时获批国家中心城市。态度“暧昧”的山东，真心想法到底是希望谁上？下定决心了吗？

两个城市的竞赛，一些细节也被反复解读，更是留下了很多遐想空间。

比如，今年4月份，山东省公布的各市2020年重点任务公开承诺事项中，济南包括了国家中心城市内容，青岛则没有提及。这给了很多人进一步“看好”济南的理由。

但地方两会上，又很快释放出大不同的信号。

青岛两会上，市长孟凡利所作的政府工作报告提及，青岛“在服从服务全国全省大局、创建国家中心城市进程中展现更大作为”。

济南两会上，济南市政府工作报告中，将济南定性为“立足黄河流域中心城市发展地位”，并未直接提及国家中心城市。

而最近，这一话题又有“更新”。

不久前闭幕的2020年全国两会上，身为全国人大代表的孟凡利在山东代表团全体会议的发言中，恳请支持青岛建设全球海洋中心城市、青岛建设国际消费中心城市等，并没有提及国家中心城市。

全国政协委员、济南市政协主席雷杰则提交建议，支持济南建设黄河下游国家中心城市，在生态保护和高质量发展相关领域发挥龙头示范作用，更好地服从服务和融入国家战略。

“喊话”者未必有心，但对于关注者尤其是两地的市民而言，这一切总是“耐人寻味”。在国家中心城市的擂台上，济南和青岛的兄弟过往，也成为整场竞赛的观察窗口。

争夺“最后的机会”？

济青争当国家中心城市，折射出这一塔尖城市荣誉争夺大战正酣。

近些年的全国两会，成为一些城市争取国家中心城市建设支持的发声场。

比如，今年全国两会，全国人大代表、沈阳市市长姜有为建议，恳请支持并批复沈阳建设国家中心城市。公开资料显示，沈阳早在2010年就提出了建设国家中心城市的目标。

再比如，去年全国两会，全国人大代表、时任南京市市长蓝绍敏等人，建议国家大力支持南京中心城市建设，提升其区域辐射带动能力。

此外，近年来，着急加入国家中心城市“朋友圈”的还有杭州、长沙、福州、厦门、南昌、合肥等城市。

之所以着急，是因为若不能卡位国家中心城市，就有可能错失城市“升级”的绝佳机会。

早在2018年底，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》发布，这份《意见》以已经获批的中心城市为支点，划定了未来城市以及区域发展的路径。

《意见》提出，未来我国将建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

这意味着，建设国家中心城市成为中央着眼促进区域协调发展、提升中心城市辐射力和带动力、赢得全球城市竞争作出的重大战略部署。

2019年以来，中央多次强调发挥中心城市、城市群的带动引领作用。去年政府工作报告提出“坚持以中心城市引领城市群发展”，今年政府工作报告提出“发挥中心城市和城市群综合带动作用”，进一步强化了国家中心城市在城镇化下半程中的引领地位。

当下，城市发展已进入爬坡过坎的攻坚阶段，提升城市能级和核心竞争力，事关城市发展未来。国家中心城市获得的政策扶持和品牌“加冕”，亦为城市带来巨大的发展红利。

郑州为中心城市的中原城市群示意图，

图片来源：《中原城市群发展规划》

以郑州为例，2016年入列国家中心城市后，有力拉动了产业、人才、人口在郑州的快速集聚，推动了郑州跨越发展。

2018年，郑州常住人口突破1000万人，经济总量突破1万亿元，人均GDP突破10万元，成为北方第四个进入万亿俱乐部的省会城市，跨进特大城市行列。

当地媒体报道称，河南省务工人员约1200万人，其中400万人聚集省会，以往“东南飞”的“孔雀”争相“回乡就业创业”，为郑州注入新的生机和活力。

不过，虽然竞争激烈，但目前关于国家中心城市的建设，有两个内容还尚未明晰：

一是国家层面尚无权威的国家中心城市建设标准和指导意见，也就是说，并没有确切翔实的评选标准；

二是国家层面也没有突出具体的国家中心城市的数量，无论是10个、12个，还都是传说。

早在2015年12月，时任中央财经领导小组办公室副主任杨伟民出席一个论坛时就表示：“中国要解决北京这样特大城市存在的城市病，需要再有10个类似北京这样的中心城市才行。”

如今，获批城市已有9个。那些追赶的城市，都不得不面对的一个现实是：国家中心城市的“朋友圈”经历了三次扩容之后，如今也许已是最后的上车机会。

领会国家中心城市的应有之义

每个城市看上去都有资格，但机会能否变成现实，并不完全取决于城市自身。

有专家提出，从已落地的国家中心城市及相关规划可以看出，作为国家中心城市，至少应满足三个层面的要求：

一是中心区位。所在城市必须是区域中心城市、交通枢纽和科教文卫中心，中心性是第一位的。

二是经济优势。城市经济实力要强，区域辐射力要广，人口吸引力要强，否则难以起到引领作用。

三是城市群优势。一个强大的城市群，是中心城市存在和发展的重要前提之一。没有城市群作为依托，中心城市的实际辐射作用并不强。

按照中国城市规划设计研究院的设想，国家中心城市应该具备综合服务、产业集群、物流枢纽、开放高地和人文凝聚五大功能。

2018年，《国家中心城市蓝皮书：国家中心城市发展报告》提出，国家中心城市位于全国城镇体系的最高端，应具备综合服务、网络枢纽、科技创新、开放交流、人文凝聚、生态宜居6大核心功能。

这6大核心功能中，特别增加了作为发展第一动力的“创新”功能和最能体现城市人本要求的“生态宜居”功能，进一步拓展了国家中心城市的发展内涵。

中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，国家中心城市并不是只强调城市自身的人口数量、面积甚至经济总量。这些虽然是重要要件，但最终决定国家中心城市能否发挥好作用的，是城市的空间、产业、人才等结构是否合理，通达性、便民性、开放性等功能是否完备以及效率高不高。建设国家中心城市，最终还是要落到促进高质量发展上。

中国宏观经济研究院国土开发与地区经济所研究员欧阳慧亦认为，除具备中心城市的一般特征外，国家中心城市居于全国城镇体系的核心位置，还要承担起国家使命，成为新时代城市高质量发展的“领跑者”。

我国城市化战略格局示意图。图片来源：《全国主体功能区规划》

毫无疑问，在中国城镇化进程进一步深化的当下，国家中心城市的角色愈加引人注目。而新时代城市高质量发展“领跑者”的定位，也让国家中心城市的角逐必然是优中选优。

“到目前为止，国家已经两年多没有再批复新的城市，可以看出，对入选城市的要求更加严格，从国家战略层面考量，国家中心城市是一场持续的城市接力，目的是以点带面加速城市群崛起，因此对当下的申创城市来说，不能停留在几年前的水平上，需要与时俱进提速升级。”有专家说道。

当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。中国新的经济版图也在百年巨变中拉开序幕，每个城市正在变化的洗礼中探寻和再造新坐标。

从这个高度上看，对于那些心怀梦想的城市来说，也许应该摆脱一城一域的禁锢，淬炼全球视野，把目光放在“第十城”之外。在追梦路上，有对标的方向，有成长的渴望，出过力、拼过命，已经足够。即使不能成为国家中心城市，也可以做一个更好的自己。

在一些专家看来，国家中心城市是一盘整合区域发展的大棋，每个城市都如同分散的棋子，做好一个在战局中不可或缺的关键棋子，就是对国家使命最好的担当。

从这个角度来说，对于每个有志于站到C位的城市，科学合理布局，作好顶层设计，落实国家长远发展战略，真正成为区域高质量发展的高地和头雁，才是应有之义。

来源：财经国家周刊（ENNWEEKLY）

作者：陈浩杰